W kierunku Europejskiej Polityki Imigracyjnej i Azylowej

2001-07-04

Wprowadzenie

Przemieszczanie się, czyli migracja, to naturalne ludzkie zjawisko uznane przez Powszechną Deklarację Praw Człowieka (1948). Imigracja jest zagadnieniem skomplikowanym, a jej historia jest tak długa, jak dzieje rodzaju ludzkiego. Rzymianie uważali Franków, a także Germanów za najeźdźców. Nie trzeba jednakże daleko sięgać w przeszłość, aby zauważyć, że współczesna Europa, poczynając od odkryć Krzysztofa Kolumba, odgrywała raczej rolę zdobywcy i kolonizatora, i przyzwyczaiła się do wyzyskiwania pozostałych części świata (Ameryka, Azja, Afryka).

Narody europejskie powinny pamiętać o schedzie pozostałej po ich kolonialnej przeszłości. Musimy być także świadomi, iż obecnie role odwróciły się, gdyż to biedne narody z Południa zaczynają poszukiwać dobrobytu na naszej szerokości geograficznej.

Ponadto, powinniśmy przeanalizować dwie najważniejsze przyczyny migracji w przeszłości i obecnie. Pierwszy czynnik ma charakter polityczny i odnosi się do problemów uchodźców oraz ubiegających się o azyl, którzy opuścili swój kraj by ocalić życie, zmuszeni do tego przez wojnę lub prześladowania ze względu na płeć, rasę lub przekonania.

Drugi czynnik to czynnik ekonomiczny – ludzie Południa migrują w poszukiwaniu pracy, której brakuje w ich krajach.

Przez ostatnie dwie dekady, kraje członkowskie Unii Europejskiej starały się ograniczyć imigrację do minimum. Dotyczy to zarówno imigracji w celu uzyskana azylu jak i imigracji za pracą.

Analiza ruchów migracyjnych do Unii Europejskiej przez ostatnich 15 lat wyraźnie wskazuje, że ogólna liczba imigrantów (legalnych i nielegalnych) wcale się nie zmniejszyła. I podczas, gdy liczba nielegalnych imigrantów znacznie wzrosła, liczba imigrantów legalnych zmalała, gdyż wielu z nich, po wprowadzeniu restryktywnych przepisów, stało się imigrantami nielegalnymi. Konsekwencje mitu ‘zerowej imigracji’ a także jego następstwo w postaci restrykcyjnego podejścia, są katastrofalne:

Nie osiągnięto wcześniej wyznaczonego celu, czyli redukcji ruchów imigracyjnych.

Wzrosła nielegalna imigracja, zmuszając setki tysięcy ludzi do stania się nielegalnymi imigrantami, często wykorzystywanymi przez gangi handlujące ludźmi.

UE potrzebuje polityki, która nie tylko regulowałaby przyjmowanie uchodźców i innych imigrantów, lecz także zajmowałaby się przyczynami migracji.

W ramach obecnego światowego systemu gospodarczego, zasoby w dalszym ciągu przenoszone są z krajów południa do krajów północy. System ten tworzy sytuację, z której nie ma ucieczki i jest główną przyczyną powstawania autokratycznych reżimów oraz krwawych konfliktów w biedniejszych częściach świata. To z kolei jest głównym czynnikiem zmuszającym do migracji zarówno w obrębie danego regionu świata oraz, w mniejszym stopniu, do krajów uprzemysłowionych. W praktyce jedynie tzw. triada krajów (UE, USA oraz Japonia) czerpie zyski z obecnego światowego systemu gospodarczego. Dlatego też, to właśnie te kraje powinny czuć się zobowiązane do stawienia czoła negatywnym skutkom obecnego systemu.

Pociąga to za sobą kwestie modelu rozwoju oraz podziału dochodu na świecie. Biorąc pod uwagę wpływ czynników takich jak: bieda i spadek standardu życia na świecie, wojny o kontrolę nad zasobami naturalnymi, wojny domowe, dyktatury, prześladowania polityczne, katastrofy ekologiczne, itd. oraz oddziaływanie między tymi czynnikami, można się spodziewać, że naciski migracyjne na Europę nie ulegną zmniejszeniu w najbliższej przyszłości. Takie wyzwanie powoduje, że UE powinna dopracować się globalnego podejścia, a także zharmonizować politykę, która byłaby mniej skomplikowana, bardziej przejrzysta, ludzka, a zarazem realistyczna. Umożliwiłoby to uzgodnienie bardziej zrównoważonego i korzystnego stanowiska względem zarówno społeczności, z których wywodzą się imigranci, jak i krajów, do których przybywają.

Praca organizacji funkcjonujących w ramach ONZ jest szczególnie ważna w kontekście powyższego zagadnienia. Zamiast składać gołosłowne deklaracje poparcia, kraje członkowskie powinny bardziej aktywnie z nimi współpracować, w szczególności z UNHCR (Wysoki Komisarz Organizacji Narodów Zjednoczonych, ds. Uchodźców).

I. – Polityka Imigracyjna

Ponieważ dotychczasowa europejska polityka imigracyjna nie sprawdziła się, należy wypracować nową prawdziwą i sprawiedliwą politykę. Niestety, rozwiązanie obecnej, niesprawiedliwej sytuacji będzie skomplikowane.

Odpowiedzialna i zrównoważona polityka imigracyjna powinna brać pod uwagę zarówno sytuację w krajach, z których pochodzą imigranci, jak też prawa imigrantów żyjących w Europie.

Azyl oraz połączenie z rodziną stanowią jedyne legalne sposoby uzyskania możliwości imigracji na stałe do krajów członkowskich UE. Ponadto, jedynie ograniczona liczba obywateli państw trzecich może pracować w krajach członkowskich UE, i to na określony czas oraz po spełnieniu surowych warunków. Muszą oni posiadać wysokie kwalifikacje i są dobierani w taki sposób, aby zapełnić te miejsca pracy, na których nie da się obsadzić obywateli UE.

Liczba obywateli państw trzecich, którzy chcą mieszkać i pracować w UE jest oczywiście znacznie większa. Wielu z nich to pracownicy o niskich kwalifikacjach albo z brakiem kwalifikacji. Tacy ludzie muszą albo ubiegać się o azyl albo przebywać w UE nielegalnie jako „sans-papiers” (dosł. z francuskiego: bez dokumentów – przyp. tłum.), czyli imigranci bez prawa pobytu.

Ponieważ proste otwarcie granic według zasady, iż każdy ma prawo do swobodnego przemieszczania się, jest obecnie niewykonalne, należy ustalić kryteria, na podstawie których powstanie przyszła polityka imigracyjna UE.

Brak legalnych sposobów imigracji sprzyja rozwojowi działalności nielegalnej. Katastrofalne konsekwencje takiej sytuacji są dość oczywiste (np. zagrożenia społeczne, ludzie angażujący się w działalność sieci organizacji przestępczych, nielegalne zatrudnienie).

Choć samo ustanowienie legalnych i dostępnych sposobów imigracji nie wystarczy, jest to niezbędne, aby ograniczyć handel ludźmi i wszystkie inne formy wyzysku, które powodują dyskryminację i wykluczenie. Wybiórcza polityka imigracyjna, która bierze pod uwagę potrzeby jedynie własnego społeczeństwa lub „wartości” przyszłych imigrantów nie powinna być akceptowana.

Polityka imigracyjna nie może zależeć jedynie od sytuacji na rynku pracy. Udzielanie pozwoleń na pracę jedynie ludziom wysoce wykwalifikowanym powoduje, iż kraje rozwijające się tracą swoją ‘elitę intelektualną’ na rzecz krajów najbogatszych. Ta forma imigracji ma także swoje pozytywne strony, w przypadku, gdy imigranci wspierają finansowo swoich krewnych pozostałych w ojczyźnie lub, jeśli wracają oni do swojego kraju nabywszy nowe umiejętności i większe doświadczenie.

Dlatego też każdej polityce imigracyjnej powinny towarzyszyć działania mające na celu rozwój krajów, z których pochodzą imigranci. Powinno promować się wymianę wiedzy i doświadczeń, a imigranci żyjący w UE powinni mieć możliwość uzyskania informacji o perspektywach zatrudnienia w swoim kraju. Bardziej liberalna polityka wizowa, pozwalająca na wyjazd do swojego kraju bez utraty prawa do powrotu do UE, ułatwiłaby osiągnięcie powyższych celów.

Określanie dokładnej liczby imigrantów, których należy przyjąć, ich pochodzenia lub kwalifikacji jest zarazem niebezpieczne jak i bezcelowe. Imigracja to zjawisko, którego nie da się w pełni kontrolować i wymaga ono proaktywnej polityki. Grupa Zieloni/EFA popiera propozycję Komisji, aby uregulować imigrację w poszukiwaniu pracy na poziomie europejskim za pomocą elastycznych ram prawnych, o jednakowych normach i procedurach, które pozwolą ustanowić jednolite prawa i obowiązki imigrantów we wszystkich krajach członkowskich. Harmonizacja przyznawania prawa do pracy oraz prawa pobytu, pomagając w osiągnięciu pełnej ekonomicznej, społecznej oraz politycznej integracji, wyrównają imigrantom możliwość otrzymania pracy niezależnie od kraju członkowskiego, w jakim przebywają.

Zamiast obecnej polityki imigracyjnej opartej na pracy tymczasowej i obsadzaniu konkretnych stanowisk, kraje członkowskie powinny umożliwić pracodawcom zatrudnianie zarówno wykwalifikowanych jak i niewykwalifikowanych pracowników spoza UE. Po roku legalnego pobytu i pracy w danym kraju członkowskim imigrant miałby możliwość poszukania innej pracy i pozostania w danym kraju. Pomimo, iż nie ma powodów, aby wykluczać opcję pobytu tymczasowego, to możliwość uzyskania pobytu stałego oraz integracja ze społeczeństwem danego państwa powinny być podstawą polityki imigracyjnej.

  • Polityka imigracyjna oparta na ‘popycie’ powinna być uzupełniona polityką opartą na ‘podaży’ siły roboczej. Pozwoliłoby to na imigrację do UE z pobudek ekonomicznych lub osobistych. Także w tym wypadku podstawę stanowiłyby możliwość uzyskania stałego pobytu, pełna integracja oraz równe prawa.
  • W odróżnieniu od opinii Komisji, według Grupy Zieloni/EFA dalsze zaostrzenie kontroli na zewnętrznych granicach UE nie pomoże ograniczyć nielegalnej imigracji. Należy natomiast utworzyć legalne drogi imigracji, co jest w interesie zarówno imigrantów jak i obywateli UE. Ponadto należy dopilnować, aby pracodawcy przestrzegali prawa pracy zatrudniając obywateli krajów trzecich.
  • Grupa Zieloni/EFA popiera przedstawiony przez Komisję projekt dyrektywy dotyczącej łączenia rodzin, która, w pewnych okolicznościach, umożliwiałaby imigrantom poszukującym pracy oraz ubiegającym się o azyl przywieść do danego kraju także dorosłe dzieci, rodziców oraz dziadków. Podstawowe prawo do życia w rodzinie nie jest przywilejem przysługującym jedynie obywatelom UE. Dlatego też należy silnie sprzeciwić się próbom pogwałcenia norm prawa międzynarodowego poprzez zmniejszenie do sześciu lat maksymalnego wieku dzieci, które imigrant może ze sobą przywieźć. Ponadto, rozważając problem łączenia rodzin należy wziąć pod uwagę związki z partnerami tej samej płci.

II. – Polityka Azylowa

Osoby prześladowane we własnych krajach mogą ubiegać się o azyl. To podstawowe i niezbywalne prawo jest uznawane na poziomie międzynarodowym i należy je chronić oraz wzmacniać.

Konwencja genewska dotycząca uchodźców z 1951 r., powinna stanowić podstawę polityki azylowej UE. Konwencja ta powinna zostać włączona do Traktatu UE na najbliższej Konferencji Międzyrządowej, jako jedna z zasad politycznych UE. Podręcznik UNHCR powinien stanowić dla krajów członkowskich obowiązującą podstawę do interpretacji Konwencji.

Projekt dyrektywy, złożony przez Komisję jesienią 2000 i dotyczący określenia minimalnych standardów w procedurach UE przy przyznawaniu i odmowie statusu uchodźcy jest krokiem w dobrym kierunku. Pomimo ustanowionych przez Radę restrykcyjnych ram prawnych (Tytuł IV Traktatu WE), powyższy projekt dyrektywy przedstawia rozsądny i sprawiedliwy system azylowy. Grupa Zieloni/EFA popiera rozwiązanie polegające na indywidualnym rozpatrywaniu każdej sprawy oraz zagwarantowaniu pomocy prawnej w każdym z trzech ustawowych organów kontrolnych, także w przypadku imigrantów z tzw. ‚bezpiecznego państwa trzeciego’ lub ‚bezpiecznego’ państwa pochodzenia. Zaproponowane gwarancje proceduralne dla ubiegających się o azyl, prawo do darmowej pomocy prawnej oraz zniesienie możliwości cofnięcia ubiegających się o azyl przez służby graniczne UE (tylko dlatego, że wybrali oni złą drogę ucieczki) znacznie zwiększy szanse otrzymania azylu.

Jednakże Grupa Zieloni/EFA sprzeciwia się utrzymaniu obecnych przepisów granicznych, szczególnie nieludzkich procedur stosowanych na lotniskach. Te oraz inne restrykcyjne środki, np. nowe rozporządzenie Rady – EURODAC, które wprowadza możliwość utworzenia bazy z odciskami palców osób ubiegających się o azyl w UE, doprowadza do niedopuszczalnej sytuacji, w której potrzebujący pomocy będą traktowani, jak przestępcy. EURODAC jest logicznie sprzeczny z harmonizacją zasad przyznawania azylu przez poszczególne państwa członkowskie, ponieważ dostosowanie przepisów powinno zlikwidować wtórną migrację ubiegających się o azyl na terenie UE (migracja taka często stanowi zagrożenie dla życia). Ubiegający się o azyl nie powinni być ścigani na terytorium UE niczym przestępcy.

Współczesna interpretacja Konwencji powinna także brać pod uwagę:

– prześladowanie przez grupy należące do struktur pozapaństwowych

– wnioski o azyl ze względu na prześladowania związane z płcią (kobiety, homoseksualiści, transseksualiści)

– indywidualne rozpatrywanie wniosku o azyl dla każdego członka rodziny.

Jeśli jeden z członków rodziny otrzymuje azyl to jego status powinien być automatycznie rozszerzony na całą rodzinę. Pozwoliłoby to uniknąć sytuacji, w której członkom jednej rodziny przyznawane są różne statusy, gdyż taki stan rzeczy ma negatywny wpływ na relacje rodzinne.

Grupa Zieloni/EFA popiera wysiłki Komisji, aby rozszerzyć normy stosowane w procedurach azylowych na inne formy ochrony, które, nawet przy bardzo szerokiej interpretacji, trudno uznać za wynikające z Konwencji genewskiej. Przyznawanie tymczasowej ochrony powinno zależeć od norm prawnych, a nie od przejawów litości.

Ponadto, należy unieważnić tzw. protokół Aznara, do Traktatu Amsterdamskiego, który utrudnia obywatelom jednego kraju członkowskiego uzyskanie azylu w innym kraju członkowskim.

Komisja pracuje obecnie nad paroma projektami dyrektyw, których celem jest harmonizacja krajowych polityk azylowych poprzez wypracowanie jednolitych procedur azylowych, takich samych warunków przyjęcia oraz ustanowienie wspólnego statusu uchodźcy. W związku z tym Rada powinna zastosować minimalne standardy oparte na nierestrykcyjnej interpretacji Konwencji genewskiej. Taka interpretacja jest najlepszym sposobem uniknięcia harmonizacji, co byłoby równoznaczne z ograniczeniem do wspólnego mianownika.

Te podstawowe standardy powinny zagwarantować wypracowanie szybkich i sprawiedliwych procedur oraz uzyskanie warunków przyjęcia zapewniających przynajmniej pracę, możliwość kształcenia, mieszkanie, które gwarantowałoby poszanowanie prywatności jednostki, pomoc finansową, a bardziej ogólnie, życie z ludzką godnością.

Ustawodawstwo poszczególnych krajów członkowskich może być bardziej przychylne niż podstawowe standardy UE. Ponadto należy wprowadzić do każdego nowego aktu prawnego UE przepis, zakazujący obniżanie poziomu obecnej legislacji danego kraju członkowskiego do poziomu UE.

Solidarność finansowa

Zharmonizowanym procedurom azylowym powinna towarzyszyć solidarność finansowa. Utworzony rok temu fundusz na rzecz uchodźców jest pierwszym krokiem w kierunku osiągnięcia takiej solidarności. Fundusz ten należy jednak w przyszłości zwiększyć.

Należy uzupełnić Konwencję genewską nowymi instrumentami prawnymi:

    W razie dużego napływu ludności uciekającej od wojen, sytuacji kryzysowych i konfliktów, ludziom tym powinien zostać przyznany status tymczasowej ochrony. Status ten nie powinien utrudniać starań o azyl.

    Ochrona powinna także przysługiwać osobom nie objętym Konwencją genewską, ale których, ze względów humanitarnych lub możliwości znalezienia się w wielkim niebezpieczeństwie, nie można odesłać do ich krajów.

Uchodźcy wymagający specjalnej ochrony

Ponadto, ofiarom gangów zajmujących się stręczycielstwem lub handlem ludźmi, powinna przysługiwać ochrona ze strony wyspecjalizowanych służb.

Należy wprowadzić instrumenty zapewniające nieletnim bez opieki ochronę, opiekę zdrowotną, możliwość kształcenia, niezależnie od tego czy osoby te mają prawo do przebywania w danym kraju. Nieletni, którzy padli ofiarą handlarzy ludźmi powinni także otrzymać ochronę na terenie ośrodków zapewniających specjalny nadzór. Należy przestrzegać zakazu wydalania nieletnich.

Proces opracowywania polityki azylowej UE powinien być wykorzystany jako okazja do przystosowania tejże polityki do potrzeb uchodźców i wysiedleńców biorąc pod uwagę różnorodność ich doświadczeń.

III. – Równość Praw

Przyszła europejska polityka imigracyjna musi brać pod uwagę, iż zniesienie zasady ‘zerowej imigracji’ powinno oznaczać także bardziej elastyczną politykę wizową (pobyt na krótszy i dłuższy czas). Wiąże się to z możliwością swobodnego przemieszczania się oraz prawem do powrotu. Usunęłoby to jeden z powodów nielegalnego pobytu.

Integracja wymaga polityki, która nie byłaby dyskryminacyjna, która opierałaby się na równych prawach oraz takim samym traktowaniu wszystkich obywateli i legalnych rezydentów. Prawa te powinny wynikać z warunków stałego pobytu, a nie z narodowości.

Polityka imigracyjna UE powinna opierać się na następujących założeniach:

  • Przeprowadzeniu we wszystkich krajach członkowskich UE szerokiej kampanii promującej legalizację statusu ‚sans-papiers’ (w tym imigrantów z pobudek ekonomicznych, uchodźców oraz ludzi, którym odmówiono statusu uchodźcy).
  • ‚Sans-papiers’ powinni mieć dostęp do podstawowych świadczeń, takich, jak opieka zdrowotna oraz kształcenie dzieci, bez ryzyka, że zostaną wydani. By zapobiec wyzyskowi ‚sans-papiers’ kraje członkowskie powinny dopilnować, aby pracodawcy przestrzegali prawa pracy.
  • Zgodnie z zasadą ‚non bis in idem’, należy odejść od podwójnych kar (wyrok + wydalenie) oraz od kar potrójnych (ze względu na porozumienia dotyczące powtórnego przyjęcia), czyli (+ uwięzienie w razie przyjazdu).
  • Należy jak najszybciej rozwiązać problem sprzecznych sytuacji, kiedy to ani nie można danej osoby wydalić, ani uznać jej pobytu za legalny. Dałoby to takim osobom prawo do życia w rodzinie.
  • Każda osoba przebywająca legalnie w UE powinna mieć prawo do uzyskania obywatelstwa Unii Europejskiej, po spełnieniu minimalnych wymogów dotyczących stałego pobytu.
  • Niezależnie od swojego statusu, imigranci powinni mieć zapewnione równe prawa socjalne, kulturowe, ekonomiczne oraz polityczne, w tym możliwość swobodnego przemieszczania się, zamieszkania w każdym z krajów europejskich, prawo do pracy oraz opieki socjalnej, dostęp do opieki zdrowotnej oraz systemu edukacyjnego. Prawo do życia z rodziną powinno stać się rzeczywistością, dlatego też przepisy dotyczące łączenia rodzin muszą być bardziej elastyczne i brać pod uwagę także partnerów tej samej płci.
  • W świetle art. 12 i 13 Traktatu o Unii Europejskiej, UE powinna chronić wszystkie osoby, które cierpią prześladowania ze względu na narodowość, rasę lub przynależność etniczną.
  • W świetle art. 12 i 13 Traktatu o Unii Europejskiej, UE powinna chronić wszystkie te osoby, które cierpią prześladowania ze względu na narodowość, rasę lub przynależność etniczną. W związku z tym, każda osoba legalnie przebywająca w kraju członkowskim, niezależnie od jej/jego statusu, powinna mieć zapewnione równe prawa socjalne, kulturowe, ekonomiczne oraz polityczne, w tym możliwość swobodnego przemieszczania się, zamieszkania w każdym z krajów europejskich, prawo do pracy oraz opieki społecznej, dostęp do opieki zdrowotnej oraz systemu edukacyjnego.
  • Prawo do życia z rodziną powinno stać się rzeczywistością, dlatego też przepisy dotyczące łączenia rodzin muszą być bardziej elastyczne i brać pod uwagę także partnerów tej samej płci.
  • Bardziej elastyczna procedura naturalizacyjna powinna zapewnić pełne obywatelstwo mieszkańcom obcego pochodzenia, jeśli wyrażają taką wolę.
  • W odniesieniu do dobrowolnego jak i wymuszonego powrotu, należy pamiętać o następujących kwestiach:
      Należy preferować dobrowolny powrót do kraju pochodzenia tak dalece, jak jest to możliwe.

      Powrót można rozważać tylko wtedy, gdy sytuacja w kraju pochodzenia nie zagraża fizycznemu i prawnemu bezpieczeństwu jednostki, a także podstawowym prawom jej przysługującym.

      Jeśli dana osoba decyduje się na powrót, należy pomóc jej w ponownej integracji z krajem pochodzenia. Pomoc ta może mieć postać indywidualnego wsparcia poprzez szkolenie lub pomoc finansową, a także wsparcie regionu, z którego dana osoba pochodzi.

Wnioski

Obecnie kraje UE borykają się z problemem nielegalnej imigracji. Pomimo to ponownie analizują korzyści płynące z imigracji. Dlatego też potrzebne są jasne i sprawiedliwe przepisy, które zapobiegałyby próbom wyzysku Południa na rzecz Północy.

UE stoi obecnie przed wyzwaniem unormowania zagadnień związanych z imigracją w sposób, który zapewniałby poszanowanie praw człowieka, tak, aby ani kraje pochodzenia, ani kraje docelowe nie cierpiały.

Zapobieganie konfliktom, bardziej restrykcyjne przepisy odnoszące się do handlu bronią, promowanie zrównoważonego rozwoju i demokracji w krajach, z których pochodzą imigranci muszą stanowić postawę ambitnej europejskiej polityki rozwoju.

Ponadto, UE nie powinna stwarzać warunków sprzyjających rozwojowi zachowań rasistowskich i ksenofobicznych. Fakt, iż zachowania takie miały miejsce w krajach UE pokazuje, że imigracja nie jest jedynie zewnętrznym zjawiskiem, które należy unormować, i że stanowi niepokojący problem w krajach UE. W tym kontekście należy również rozpatrzyć kwestie odnoszące się do integracji.

Prawa człowieka oraz równe prawa przysługujące wszystkim mieszkającym w Europie powinny stanowić podstawę walki z rasistowskimi i ksenofobicznymi tendencjami. W związku z tym Grupa Zieloni /EFA postanowiła walczyć o zmianę, zarówno na poziomie krajowym, jak i w UE, politycznego podejścia do zagadnień związanych z imigracją i azylem. Nasza grupa potępia jakiekolwiek próby zbicia kapitału politycznego na ksenofobicznych postawach oraz zaleca większą otwartość i szczerość w debacie na temat imigracji. Należy wyzbyć się błędnego mniemania, że imigracją można pokierować i kontrolować niczym mechaniczną operację.

Źródło: http:www.greens-efa.org

Informacje